• 国家公园的“绿色营建”体系(解读|全文)
  • 发布时间:2018-01-16
    文档来源:中国林业网
  • 国家公园的“绿色营建”体系(解读|全文)

    唐芳林

     

     

      国家公园以自然保护为主要目的,同时兼有科研监测、环境教育、游憩展示和社区发展功能。为实现国家公园的管理目标,需要进行必要的保护和相关设施建设,这就需要基于永续利用的绿色发展目标,体现生态文明建设的理念和方法,留下可以世代传承的自然和文化遗产。
      在国家公园这样重要的自然保护地开展设施建设有更严格的要求,工程设施建设难免对环境产生影响,人工构筑物必须严格审慎,体现减量原则和生态工法。虽不苛求完全不伤害自然环境,但也必须将其影响控制在可接受的改变范围内,留下和大自然浑然一体的艺术品而不是丑陋和累赘的人工设施,这就需要提倡绿色营建。
      国家公园绿色营建包括国家公园设施的规划、设计、施工和运营维护全过程的绿色低碳建设,是指在生态学的基础上,按照绿色发展理念,应用生态工法,在环境生态与功能安全上寻求合理的平衡点,采用有利于自然的生态技术,在满足建设功能的前提下,寻求最小体量及最小干扰的施工作业方法,确保对国家公园的生物多样性和自然生态系统的伤害降至最低。
      
    绿色营建应用生态工法
      绿色营建一般是指在全寿命期内,最大限度地节约资源(节能、节地、节水、节材)、保护生态、减少污染,为人们提供健康、适用和高效的与自然和谐共生的产品及使用空间的活动和过程,包括绿色建筑、绿色建造、绿色建材、近自然修复等。
      生态工法是指以生物学和生态学为基础,在遵循自然法则,降低人类开发对环境冲击的前提下来进行一切工程建设活动,使工程建设对环境的影响控制在可接受的范围内,最大限度降低对生物多样性的影响,避免损害生态系统健康,进而实现自然与人类永续共生共存的目标而进行工程建设的方法。
      不同于一般风景区,国家公园实行更严格的保护,在保护、科研、教育、游憩、社区发展五大功能中,游憩处于次要地位。因此,各项设施的设计建设,必须遵守国家公园功能分区的限制,按照各分区容许发展情况进行细部设计与建设。对于设施建设,应本着“范围宜小不宜大,项目宜少不宜多,设施宜聚不宜散,发展宜慢不宜快,设施宜隐不宜显,产品宜特不宜奢”的原则进行。
      传统建设过程中不适当的工法与不符合环境需求的建材,会破坏自然生态的平衡。为避免传统工程建设对资源的浪费和产生的废弃物污染环境,国家公园内应遵循资源永续利用原则,积极推动绿色营建理念,提倡永续性、人性化、简约化、轻量化、本地化,体现省能源、省资源、低污染原则,有效降低环境冲击及负荷。
      绿色营建在自然保护区和国家公园设施建设方面越来越得到推广应用。如台湾地区由于地质原因自然灾害频发、生态脆弱,因此在国家公园建设方面越发重视生态保育和绿色营建,其经验可供借鉴。目前我国内地的国家公园建设处于快速发展期,提倡绿色营建,防止“建设性破坏”显得尤为重要。
      绿色营建理念可应用到国家公园内的设施建设中,如大门、标识标牌、游客中心、管理站、博物馆、展示馆、观景台、眺望亭、游步道以及必要的交通设施、公共设施等,无论规模大小均与国家公园生态系统有密切关系。一些不当的设施如路灯的灯光对野生动物的影响、不透水层对水系统影响,以及相关垃圾收集处理对野生动物觅食的影响等,因此必须考虑各种自然因子的限制,合理选用原材料,能源回收再利用,以及再生资源利用,均应在规划设计时坚守设施建设不影响自然系统断裂的原则,以保持生态系统完整性和维护物种多样性。
      国家公园内相关建设措施或行为,应考虑与环境共生或与环境友好型技术,考虑节能、环保、循环再利用,兼顾自然系统的平衡与保育。
      应尽量避免扩大再开发,而是在既有区域将原有设施予以复建、整建或资源再利用方式,转换使用形态并提升其效益。如果有新建项目,应尽量在已开发土地上进行,而减少在自然林地中整地和建设人工设施,充分利用闲置土地。
      体量减小、废弃物减少、能源减少的简约设计是国家公园应该遵循的准则,而大兴土木、大而无当、奢华的“高大上”建筑应该成为国家公园设施建设的大忌。小而美、简洁即是美的自然美学运动已逐渐成为世界的潮流,工程减量、设施减量、空间减量,应该是国家公园设施建设遵循的宗旨。提供必要的功能即可,避免多余、无功能的设施项目及怪异的形式设计,避免过度舒适化、复杂化形式设计,游客中心、管理站、服务设施应以必要服务、合理机能、安全防灾等为优先准则,解说设施、标识标牌等应配合多媒体科技应用,将不必要的多余人工设施减量到最基本需求。
      以绿色营建为基础单元,整合区域性整体规划,形成一套有机循环系统,包括碳循环、水循环系统、污水处理系统、垃圾有机处理利用、绿地系统等,以有机循环再利用的理念开展规划设计。
      优先利用自然能源,提升利用效能,规划设计低耗能、低废弃物、低运输成本的利用方式;在自然能源的使用上,加强风能、太阳能的有效开发与利用,具备条件的地方可以从国家公园外部规模化生产,如水、电等能源输入供给内部。
      以环境生态为基础,合理开发,将工程融入自然,自然融入工程,尊重自然,师法自然,创造优质的环境质量,将人类对周边环境生态的影响降至最低,形成人类与自然永久互利共生的关系。这就需要在对生态系统深入认知的前提下,在生态与安全并重的刚性需求基础上采取因地制宜、顺应自然、合乎生态法的生态工法,并整体用于全过程。
      
    处理好利益相关方的关系
      人和自然的关系,是通过社会来实现的,社会关系不协调,没有处理好,任何自然的关系就绝对好不了。因此,处理好国家公园利益相关方的关系是一个关键点。所有利益相关者需要达成一个共识:国家公园不同于一般城市公园或旅游景区,而是重要的自然保护地,目的是保护自然生态系统的完整性和原真性,不是大搞开发,在环境保护和资源保全的前提下,有限利用资源,适度开展教育和游憩等生态友好型活动,避免开发行为造成环境破坏。在这样的统一认知基础上,在各自不同角色中充分发挥在国家公园绿色营建中的作用。
      国家公园资源属于国家所有、全民共享、世代传承,决策活动必须以维持生物多样性和环境保育、永续发展为前提,不是以开发利用为目的。要成立由多专业领域组成的专家委员会,广泛吸收社会公众意见,科学决策,寻求最佳管理和经营模式,开发宁少勿多,保育宁多勿少,并保持决策的连贯性与合理性。
      国家公园管理局(处)受政府授权管理国家公园,以永久保存具有国家代表性的资源为宗旨,肩负保护资源和环境的职责,是国家公园的管家。国家公园实行分区管理,严格保护区实行绝对保护;生态保育区以自然保育为主,可以适当开展为恢复生态而进行的促进活动;传统利用区只为了保持社区居民的基本生活方式,不能搞大规模建设,可以开展环境友好型的生产经营活动;游憩展示区为开展游憩和环境教育活动场所。
      经营者是在管理者的特许下,在严格保护区和生态保育区以外开展以国家公园游憩等经营性活动为主的企业,是有限利用国家公园资源开展服务性商业活动的主体,一切经营活动均需要置于接受管理者的管理和社会的监督下,而不是凌驾于管理者之上成为国家公园的主宰。
      国家公园应以整体环境生态圈为主体,其中包括物理环境、生物环境、社会环境等,人类活动应只是其中一环,任何规划建设均应充分考虑其环境冲击与社会经济冲击。设计要以环境与人文协调,整体考虑布置,对生物活动、生活空间的改变,必须有系统性与仿真演替发展成果的预见,不轻率进行设计决策。
      施工作业是设施建设的最后一道关口,决定工程的成败。施工者应牢固树立绿色营建的理念,制定完备的措施,确保有能力控制环境冲击,使干扰减至最低,避免造成不可复原的环境灾害。
      林业、环保、水利、质监等部门负有行业监管职责,要建立充分的横向整合沟通平台与机制,了解国家公园定位和相关各单位的需求,综合应用监管手段,监控建设活动,确保建设和管理按计划与法规实施,寻求对环境最友善的方案实施。
      社区和谐是国家公园和谐的关键,社区兴则国家公园兴,社区衰则国家公园难。国家公园周边社区与国家公园有着荣辱与共、共生互利的关系,应该引导社区居民树立保护国家公园的意识,共同确立命运共同体的观念,建立良好的伙伴关系,共存共荣。
      
    营建内容合理适度
      本着“七宜七不宜”规划原则,合理适度选取设施建设内容,一般包括:交通设施(车道、停车场、自行车道、步道、简易码头、简易桥梁等);景观休憩设施(观景平台等、休憩桌椅、温泉);解说标志设施(户外解说设施、室内解说设施、管理性牌志设施等);管理服务设施(管理中心、游客中心、管理站等);公共服务设施(厕所、垃圾收集设施等);住宿设施(民宿、露营地设施等);急难救助设施(避难小屋、直升机停机坪、通信设施、救生设施等);灾害防治设施(防火设施、警示系统等)防灾设施(防火、水土保持设施等)。
      国家公园要从生态、社会及经济3方面实现永续发展,设施建设需要考虑自然保育、水土保持、节能、减废、建材、绿化、公平发展、安全舒适、文化保存及成本效益等10个方面,评估绿色营建效果。需要开展以下工作:国家公园设施设置适宜性分析;环境特征与分区自然度分级;设施与环境自然度关系;设施开发限制与要求;设施建设环境影响评价;设施建设生物多样性影响评价;社会稳定性影响评价;水土保持影响评价和方案设计;对弱势群体的帮助分析,等等。
      设计时生态功能及环境需求分析,应兼顾工程建设的需求及生态环境的维护,确认需求性,整体考虑,建立生态目标。在对生态环境深切的认知下(数据搜集及环境调查)再分析确认其预期的生态目标以作为生态工法的设计基准。目标选择分析应建立在充分的生态环境数据基础上,可以是一种或多种物种(动植物),也可以是自然环境营造(绿地、湿地等)。针对区域环境进行整体规划,即使是河岸的一小段也应考虑到全流域及上、中、下游的环境背景及相互关系。
      因地制宜是国家公园内任何开发建设的中心理念,从工法的选择、材料的选用与施工的规范都应随着不同的生态环境条件而改变,体现地方特色。要预先了解确认区域的环境条件及工程材料,自然材料的取得必须优先考虑到现地生态环境的维护。需同时考虑施工方式及完工后的维护管理,其中施工计划应特别注重环境保护及生态维护。维护管理计划则应注重施工的方便及维护的便利。
      针对生态系统特性,在各项工程设计中融入生态的理念,在安全前提下,兼顾生态保育与建设功能的目的。切忌简单套用标准图,先要确认施工图的适用性,若与环境条件不相符时,要适当调整,合理选定各项参数,并依据实际的环境条件进行分析设计,避免造成负面影响。
      
    绿色营建设计以自然为本
      在设计上以自然为本,在功能上以人为本。国家公园设施建设的每一个环节与过程中都要考虑到环境,以全生命周期综合考虑对自然资源及环境冲击的最小化与生态服务功能最大化,增加可再生资源的利用,减少不可再生资源的利用,以可持续利用为终极目标。同时,把人视为自然生态系统中的一个因子,强化人的管理,服务人的需求,体现安全、舒适、健康原则。
      遵循国家公园发展定位,确立永续目标与策略,鼓励多方参与,结合永续发展与伦理责任,建立自然演替与人类活动间不可或缺的伙伴关系。汉诺威原则可作为国家公园设施设计的参考。德国汉诺威市承办2000年世博会将“人文·自然·技术”作为主题,提出了汉诺威原则,主要包括9个方面的内容。
      一是坚持人类和自然在健康、多益、多元和可持续的状态下共处的原则。二是相互依存的原则。人类设计的各要素与自然界密切相关,在不同尺度上都有具体体现,这就要求设计考虑到对未来的影响。三是尊重精神与物质之间关系的原则。考虑人类活动的所有方面,包括社区、居住、工业、贸易等方面在精神和物质上现存的或将来可能出现的联系。四是勇于承担设计责任的原则。设计可能对人类健康、自然生态系统以及人与自然共存产生不良后果。五是创造有长远价值的安全物品的原则。避免由于疏忽生产的不合格产品、不合理流程或标准带来维护或管理上的潜在威胁,从而让后代承受负担。六是消除废弃物的原则。评估并优化产品和流程的全过程,以求达到无废弃物的责任系统状态。七是消耗自然能源的原则。人类设计应像自然界一样获取无穷的太阳能,并将这一能源高效、安全利用。八是了解设计局限性的原则。没有某一个人的创造永远合理,设计也无法解决所有问题。规划设计者在大自然面前表现出谦和,将自然界作为向导和楷模,而不是看成累赘去躲避或控制它。九是通过知识共享追求持续发展的原则。倡导在同事、顾客、生产者与使用者之间的公开交流,从道义上充分考虑可持续的长远作用,重建自然进程和人类活动密不可分的关系。
      国家公园设施设计产品要经得起时间考验,需要把握以下要点:人类与环境和资源间和谐,并肩负起对自然的道德责任;与当地环境内涵相协调,注重生态功能和成本控制;把对开发带来的冲击控制在可接受的自然变化的范围内,随时间在动态变化中达到平衡;设施功能尽量简单,以满足人类基本的舒适和安全需求即可,考虑长期的社会和环境成本,而非短期的建造成本;园区里没有任何东西是无价值的,要充分利用资源;在计划开始前,分析和模拟水及养分的循环周期,最重要的是“做无害的事”,尽量减少干扰植物生态、整地和改变水道的范围;拟订出对环境安全的能源制造和储存方式,架设最能有效运用自然能源的设施,以提供人类的舒适性;提供空间来处理园区内产生的所有废弃物,以防止有害废弃物污染环境;分阶段监控开发计划在环境所累积的影响,尽量让自然生态系统能自给自足;将当地材料和工艺融入构筑物,把原生的植物融入景观,并把当地习俗融入节目和日常运作过程中,开发能结合环境维护功能与游客体验的设施。
      检查每一种建筑材料的生命周期能量,以及与环境和废弃物间的关系。生命周期分析,能够追溯对材料、副产品从最初的原料开发到修饰、制造、处理、加入添加剂、运输、使用,一直到最后被重复利用或被丢弃。分析以下影响:原料成分的来源(再生性、永续性、本地取得、无毒性);原料开采的影响(能源投入、破坏栖息地、侵蚀表面土壤、径流造成的淤积和污染等);运输过程(是否本地来源、燃料性消耗、空气污染);处理过程和制造过程(能源投入、空气/水/噪音、产生的废弃物和丢弃方式);处理方式和添加剂(化学品的运用、接触和丢弃);使用和操作(能源需求、产品寿命、室内的空气质量、产生废物);资源回收再利用(重复利用材料可能性)。
      建筑材料首选自然界的材料,例如石头、泥土、植物(麻、黄麻、茅草、棉花)、羊毛、木材等。其次选取资源可回收的产品,例如木、铝、纤维质和塑料等制成的材料,再次选取人造材料(人工的、化学合成的、非再生的),这种材料对环境会造成不同程度的影响,例如塑料和铝。有几点需要注意:天然材料比较节省能源,制造时也较少造成污染和污染室内空气;就地取材的能源成本较低,运输时较少造成污染,且有助维持当地的经济;耐用的材料可以节省维护、生产和更换过程所产生的能源成本;确定木材的合法来源;确定材料的制造过程不会消耗大量能源、造成污染和制造废物;鉴定从旧建筑物回收的材料和产品的功能效率和环境安全性;仔细检查回收再用的产品成分,因为也许仍然存有毒素;仔细评估含有回收性碳氢化合物的产品,若使用它们,也许能够帮助减少掩埋场内的塑料数量,但这样并不能减少人们制造和使用新的塑料产品;使用新工艺和新的再生环保材料;避免使用会散发挥发性有机合成物的材料,以免污染室内空气。

     
     

    中共中央办公厅 国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》
     
        新华社北京9月26日电 近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》,并发出通知,要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。
        《建立国家公园体制总体方案》全文如下。
                         


        国家公园是指由国家批准设立并主导管理,边界清晰,以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的,实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务,是我国生态文明制度建设的重要内容,对于推进自然资源科学保护和合理利用,促进人与自然和谐共生,推进美丽中国建设,具有极其重要的意义。为加快构建国家公园体制,在总结试点经验基础上,借鉴国际有益做法,立足我国国情,制定本方案。
        
    一、总体要求
        (一)指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略,认真落实党中央、国务院决策部署,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立和贯彻落实新发展理念,坚持以人民为中心的发展思想,加快推进生态文明建设和生态文明体制改革,坚定不移实施主体功能区战略和制度,严守生态保护红线,以加强自然生态系统原真性、完整性保护为基础,以实现国家所有、全民共享、世代传承为目标,理顺管理体制,创新运营机制,健全法治保障,强化监督管理,构建统一规范高效的中国特色国家公园体制,建立分类科学、保护有力的自然保护地体系。
        (二)基本原则
        ——科学定位、整体保护。坚持将山水林田湖草作为一个生命共同体,统筹考虑保护与利用,对相关自然保护地进行功能重组,合理确定国家公园的范围。按照自然生态系统整体性、系统性及其内在规律,对国家公园实行整体保护、系统修复、综合治理。
        ——合理布局、稳步推进。立足我国生态保护现实需求和发展阶段,科学确定国家公园空间布局。将创新体制和完善机制放在优先位置,做好体制机制改革过程中的衔接,成熟一个设立一个,有步骤、分阶段推进国家公园建设。
        ——国家主导、共同参与。国家公园由国家确立并主导管理。建立健全政府、企业、社会组织和公众共同参与国家公园保护管理的长效机制,探索社会力量参与自然资源管理和生态保护的新模式。加大财政支持力度,广泛引导社会资金多渠道投入。
        (三)主要目标。建成统一规范高效的中国特色国家公园体制,交叉重叠、多头管理的碎片化问题得到有效解决,国家重要自然生态系统原真性、完整性得到有效保护,形成自然生态系统保护的新体制新模式,促进生态环境治理体系和治理能力现代化,保障国家生态安全,实现人与自然和谐共生。
        到2020年,建立国家公园体制试点基本完成,整合设立一批国家公园,分级统一的管理体制基本建立,国家公园总体布局初步形成。到2030年,国家公园体制更加健全,分级统一的管理体制更加完善,保护管理效能明显提高。
        
    二、科学界定国家公园内涵
        (四)树立正确国家公园理念。坚持生态保护第一。建立国家公园的目的是保护自然生态系统的原真性、完整性,始终突出自然生态系统的严格保护、整体保护、系统保护,把最应该保护的地方保护起来。国家公园坚持世代传承,给子孙后代留下珍贵的自然遗产。坚持国家代表性。国家公园既具有极其重要的自然生态系统,又拥有独特的自然景观和丰富的科学内涵,国民认同度高。国家公园以国家利益为主导,坚持国家所有,具有国家象征,代表国家形象,彰显中华文明。坚持全民公益性。国家公园坚持全民共享,着眼于提升生态系统服务功能,开展自然环境教育,为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会。鼓励公众参与,调动全民积极性,激发自然保护意识,增强民族自豪感。
        (五)明确国家公园定位。国家公园是我国自然保护地最重要类型之一,属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域,纳入全国生态保护红线区域管控范围,实行最严格的保护。国家公园的首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护,同时兼具科研、教育、游憩等综合功能。
        (六)确定国家公园空间布局。制定国家公园设立标准,根据自然生态系统代表性、面积适宜性和管理可行性,明确国家公园准入条件,确保自然生态系统和自然遗产具有国家代表性、典型性,确保面积可以维持生态系统结构、过程、功能的完整性,确保全民所有的自然资源资产占主体地位,管理上具有可行性。研究提出国家公园空间布局,明确国家公园建设数量、规模。统筹考虑自然生态系统的完整性和周边经济社会发展的需要,合理划定单个国家公园范围。国家公园建立后,在相关区域内一律不再保留或设立其他自然保护地类型。
        (七)优化完善自然保护地体系。改革分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制,对我国现行自然保护地保护管理效能进行评估,逐步改革按照资源类型分类设置自然保护地体系,研究科学的分类标准,理清各类自然保护地关系,构建以国家公园为代表的自然保护地体系。进一步研究自然保护区、风景名胜区等自然保护地功能定位。
     
       三、建立统一事权、分级管理体制
        (八)建立统一管理机构。整合相关自然保护地管理职能,结合生态环境保护管理体制、自然资源资产管理体制、自然资源监管体制改革,由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责。
        国家公园设立后整合组建统一的管理机构,履行国家公园范围内的生态保护、自然资源资产管理、特许经营管理、社会参与管理、宣传推介等职责,负责协调与当地政府及周边社区关系。可根据实际需要,授权国家公园管理机构履行国家公园范围内必要的资源环境综合执法职责。
        (九)分级行使所有权。统筹考虑生态系统功能重要程度、生态系统效应外溢性、是否跨省级行政区和管理效率等因素,国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使。其中,部分国家公园的全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使,其他的委托省级政府代理行使。条件成熟时,逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使。
        按照自然资源统一确权登记办法,国家公园可作为独立自然资源登记单元,依法对区域内水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记。划清全民所有和集体所有之间的边界,划清不同集体所有者的边界,实现归属清晰、权责明确。
        (十)构建协同管理机制。合理划分中央和地方事权,构建主体明确、责任清晰、相互配合的国家公园中央和地方协同管理机制。中央政府直接行使全民所有自然资源资产所有权的,地方政府根据需要配合国家公园管理机构做好生态保护工作。省级政府代理行使全民所有自然资源资产所有权的,中央政府要履行应有事权,加大指导和支持力度。国家公园所在地方政府行使辖区(包括国家公园)经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理、市场监管等职责。
        (十一)建立健全监管机制。相关部门依法对国家公园进行指导和管理。健全国家公园监管制度,加强国家公园空间用途管制,强化对国家公园生态保护等工作情况的监管。完善监测指标体系和技术体系,定期对国家公园开展监测。构建国家公园自然资源基础数据库及统计分析平台。加强对国家公园生态系统状况、环境质量变化、生态文明制度执行情况等方面的评价,建立第三方评估制度,对国家公园建设和管理进行科学评估。建立健全社会监督机制,建立举报制度和权益保障机制,保障社会公众的知情权、监督权,接受各种形式的监督。
        
    四、建立资金保障制度
        (十二)建立财政投入为主的多元化资金保障机制。立足国家公园的公益属性,确定中央与地方事权划分,保障国家公园的保护、运行和管理。中央政府直接行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园支出由中央政府出资保障。委托省级政府代理行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园支出由中央和省级政府根据事权划分分别出资保障。加大政府投入力度,推动国家公园回归公益属性。在确保国家公园生态保护和公益属性的前提下,探索多渠道多元化的投融资模式。
        (十三)构建高效的资金使用管理机制。国家公园实行收支两条线管理,各项收入上缴财政,各项支出由财政统筹安排,并负责统一接受企业、非政府组织、个人等社会捐赠资金,进行有效管理。建立财务公开制度,确保国家公园各类资金使用公开透明。
       
     五、完善自然生态系统保护制度
        (十四)健全严格保护管理制度。加强自然生态系统原真性、完整性保护,做好自然资源本底情况调查和生态系统监测,统筹制定各类资源的保护管理目标,着力维持生态服务功能,提高生态产品供给能力。生态系统修复坚持以自然恢复为主,生物措施和其他措施相结合。严格规划建设管控,除不损害生态系统的原住民生产生活设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外,禁止其他开发建设活动。国家公园区域内不符合保护和规划要求的各类设施、工矿企业等逐步搬离,建立已设矿业权逐步退出机制。
        (十五)实施差别化保护管理方式。编制国家公园总体规划及专项规划,合理确定国家公园空间布局,明确发展目标和任务,做好与相关规划的衔接。按照自然资源特征和管理目标,合理划定功能分区,实行差别化保护管理。重点保护区域内居民要逐步实施生态移民搬迁,集体土地在充分征求其所有权人、承包权人意见基础上,优先通过租赁、置换等方式规范流转,由国家公园管理机构统一管理。其他区域内居民根据实际情况,实施生态移民搬迁或实行相对集中居住,集体土地可通过合作协议等方式实现统一有效管理。探索协议保护等多元化保护模式。
        (十六)完善责任追究制度。强化国家公园管理机构的自然生态系统保护主体责任,明确当地政府和相关部门的相应责任。严厉打击违法违规开发矿产资源或其他项目、偷排偷放污染物、偷捕盗猎野生动物等各类环境违法犯罪行为。严格落实考核问责制度,建立国家公园管理机构自然生态系统保护成效考核评估制度,全面实行环境保护“党政同责、一岗双责”,对领导干部实行自然资源资产离任审计和生态环境损害责任追究制。对违背国家公园保护管理要求、造成生态系统和资源环境严重破坏的要记录在案,依法依规严肃问责、终身追责。
        
    六、构建社区协调发展制度
        (十七)建立社区共管机制。根据国家公园功能定位,明确国家公园区域内居民的生产生活边界,相关配套设施建设要符合国家公园总体规划和管理要求,并征得国家公园管理机构同意。周边社区建设要与国家公园整体保护目标相协调,鼓励通过签订合作保护协议等方式,共同保护国家公园周边自然资源。引导当地政府在国家公园周边合理规划建设入口社区和特色小镇。
        (十八)健全生态保护补偿制度。建立健全森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等领域生态保护补偿机制,加大重点生态功能区转移支付力度,健全国家公园生态保护补偿政策。鼓励受益地区与国家公园所在地区通过资金补偿等方式建立横向补偿关系。加强生态保护补偿效益评估,完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制,加强对生态保护补偿资金使用的监督管理。鼓励设立生态管护公益岗位,吸收当地居民参与国家公园保护管理和自然环境教育等。
        (十九)完善社会参与机制。在国家公园设立、建设、运行、管理、监督等各环节,以及生态保护、自然教育、科学研究等各领域,引导当地居民、专家学者、企业、社会组织等积极参与。鼓励当地居民或其举办的企业参与国家公园内特许经营项目。建立健全志愿服务机制和社会监督机制。依托高等学校和企事业单位等建立一批国家公园人才教育培训基地。
      
      七、实施保障
        (二十)加强组织领导。中央全面深化改革领导小组经济体制和生态文明体制改革专项小组要加强指导,各地区各有关部门要认真学习领会党中央、国务院关于生态文明体制改革的精神,深刻认识建立国家公园体制的重要意义,把思想认识和行动统一到党中央、国务院重要决策部署上来,切实加强组织领导,明确责任主体,细化任务分工,密切协调配合,形成改革合力。
        (二十一)完善法律法规。在明确国家公园与其他类型自然保护地关系的基础上,研究制定有关国家公园的法律法规,明确国家公园功能定位、保护目标、管理原则,确定国家公园管理主体,合理划定中央与地方职责,研究制定国家公园特许经营等配套法规,做好现行法律法规的衔接修订工作。制定国家公园总体规划、功能分区、基础设施建设、社区协调、生态保护补偿、访客管理等相关标准规范和自然资源调查评估、巡护管理、生物多样性监测等技术规程。
        (二十二)加强舆论引导。正确解读建立国家公园体制的内涵和改革方向,合理引导社会预期,及时回应社会关切,推动形成社会共识。准确把握建立国家公园体制的核心要义,进一步突出体制机制创新。加大宣传力度,提升宣传效果。培养国家公园文化,传播国家公园理念,彰显国家公园价值。
        (二十三)强化督促落实。综合考虑试点推进情况,适当延长建立国家公园体制试点时间。本方案出台后,试点省市要按照本方案和已经批复的试点方案要求,继续探索创新,扎实抓好试点任务落实工作,认真梳理总结有效模式,提炼成功经验。国家公园设立标准和相关程序明确后,由国家公园主管部门组织对试点情况进行评估,研究正式设立国家公园,按程序报批。各地区各部门不得自行设立或批复设立国家公园。适时对自行设立的各类国家公园进行清理。各有关部门要对本方案落实情况进行跟踪分析和督促检查,及时解决实施中遇到的问题,重大问题要及时向党中央、国务院请示报告。
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