• 国家公园体制试点要先行先试
  • 发布时间:2018-01-10
    文档来源:中国林业网
  •     新中国成立以来,以自然保护区为主体的自然保护地管理体系保留了我国自然资源的精华部分。但是,由于大多数自然保护区是在抢救性保护的情况下建立的,没有经过系统的科学设计,存在着数量多、质量不高,规划不科学、功能区划不合理,权属有纠纷、管理机构薄弱等问题,而且与当地经济社会发展存在矛盾和冲突,所以难以实施真正的严格管理,且多“重建设、轻保护”。为了破解这种传统的、“孤岛式”和“壁垒式”的、封闭的保护体系的弊端,实现经济社会发展与生态环境保护并重的目标,自1996年起云南省就开始探索建立国家公园这种新的保护方式。经过10年的实践探索,2006年8月,云南省以碧塔海省级自然保护为依托建立了普达措国家公园。两年后,国家林业局批准云南省为国家公园建设试点省,同意依托有条件的自然保护区开展国家公园试点工作;同年,环境保护部和国家旅游局联合宣布黑龙江汤旺河为国家公园试点。2014年初,环保部批复浙江省开化和仙居两县开展国家公园试点。

     

      然而,这些试点都是探索性的,并没有形成真正意义上的国家公园。总结以往由部门主导的国家公园试点可以看出,虽然在探索一种被称为“通过较小范围的适度利用实现大范围的有效保护”的新方式上取得了一定进展,但仍然存在着以下几个突出问题:一是在管理理念上偏离公益性原则,突出经济导向,国家公园成了地方的“GDP发动机”和企业的“摇钱树”;二是管理体系混乱,自然保护区管理中“条块分割与职责同构”的多头管理弊端在国家公园试点中并未得到解决,生态系统的整体性被条块利益所肢解;三是由于获得的财政拨款极其有限,迫使一些试点地区走上了以“国家公园”为幌子极力招揽旅游者的歧途,扭曲了国家公园建设的初衷;四是政府既建管理机构又建旅游经营公司,使得政企不分,企事缠绕,两权粘连。

      2015年12月9日,中央全面深化改革领导小组批准了三江源国家公园体制试点方案。作为第一个真正意义上的国家公园体制试点,三江源国家公园在推进中既要逐步摆脱前苏联模式的深刻影响,也不能照搬照套西方国家自然保护地的分类体系。要立足三江源生态保护实际,坚持尊重自然、顺应自然、保护自然的理念,坚持山水林田湖草系统治理的理念,坚持绿水青山就是金山银山的理念,注重运用系统思维保护生态环境,注重发挥市场机制积极作用,注重提高社区参与水平,努力在国家投入、公益性保障和地方利益保障之间找到平衡点,形成“政府主导、多方参与、区域统筹、分区管理、管经分离、特许经营”的保护管理体制,走出一条具有中国特色的国家公园建设之路。

      第一,坚持生态保护优先原则,突出国家公园的国家性、公共性和公益性。三江源国家公园建设与管理必须突出生态保护第一原则,以国家意志加大对“中华水塔”的保护力度,体现国家公园的国家性、公共性和公益性。国家性是国家公园的基础,三江源国家公园范围内的土地所有权全部为全民所有,试点期间由青海省人民政府代国家行使对国家公园的所有权;公共性是国家公园的本质,既要保障国家生态安全,促进人与自然和谐共生,又要为当地居民和区域外居民提供游憩、科普、探险、健身等服务;公益性是国家公园的特色,要克服地方政府和企业借机发展旅游的强烈冲动,强化生态保护及人类对自然资源的永续利用。推进三江源国家公园体制试点,既要注重保护生态环境,也要把国家公园建设成为一个人们居住、工作和休闲的地方,同时还应适度发展环境友好型产业,实现保护、生活、工作和游憩四位一体的目标。

      第二,增强国家公园体制试点实施方案和相关规划的科学性和权威性。我们要努力以国家公园体制试点为突破口改革和完善我国自然保护地管理体系。在三江源国家公园体制试点实施方案和相关规划的编制中,既要强调政府管理部门的主导作用,又要注重吸收专家学者的思想,尤其要尊重地方政府和社区居民的意见建议。同时,要率先开展“多规合一”改革,强化规划引领,同步开展自然资源资产负债表编制、生态保护红线划定等,使之成为生态领域改革的综合试验场。实施方案和相关规划应成为三江源国家公园建设与管理的根本遵循,公园内各类组织与个人都应严格践行。

      第三,建立共建共治共享、发挥农牧民群众主体作用的保护管理体制。推进国家公园体制试点,要改变单纯提高行政管理级别、增加管理人员编制的传统思路。既要重视运用行政和法律手段,也要逐步树立与社会组织、社区居民等建立合作伙伴关系的新理念。行政与法律等强制手段是推动国家公园建设与管理的重要保证,但在利益主体多元化的今天,还要运用民主协商甚至讨价还价的方式,实现政府、社会与市场三种力量的有机整合。特别是对于公园内社区居民,要从“排除式”转变为“涵盖式”管理策略,改变以前人与保护区相分离的管理方式,提高社区居民的参与水平,完善社区居民参与机制,积极构建管理部门与社区的合作伙伴关系。建立由当地群众广泛参与的合作伙伴关系,开展形式多样的社区项目,保障群众的知情权、参与权、监督权。当地群众既可以参与国家公园内的草地湿地保护、生物多样性保护、环境监测、资源调查、生态恢复以及宣传等保护性工作,也可以在环境容量允许的情况下适度发展生态畜牧业、民族手工业、生态旅游业等产业,实现生态保护与精准扶贫相结合,坚持好“人与自然和谐共生”的基本方略。(作者马洪波,为省委党校副校长、教授)

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