2006.4.21   

内蒙古自治区林业厅厅长 高锡林

一、关于当前的林业生态形势
    几年来，全区各级党委、政府认真贯彻落实西部大开发战略和自治区七次党代会精神，把生态建设纳入经济社会发展计划，并作为最重要的基础建设来抓，按照自治区党委“把我区建设成为我国北方最重要的生态防线”的总体要求，树立和落实科学发展观，加强领导，采取切实措施，生态保护建设工作得到了长足的发展，为自治区经济建设和全面建设小康社会做出了积极贡献。
    （一）生态建设成效显著。我国家有关部门的大力支持下，我区先后启动实施了六大林业重点工程，国家投入我区林业重点工程建设资金达141亿元。在各级党委、政府的坚强领导和各部门的协调配合下，我区林业重点工程建设进展顺利，达到了预期效果，取得了良好的生态、经济和社会效益。十五期间，全区共完成人工造林、飞播造林、封山（沙）育林6690万亩，年均1338万亩。特别是2002年和2003年，每年仅人工造林合格面积就超过1000万亩，约占全国造林面积的十分之一，飞播造林和封山（沙）育林各250万亩，林业生态建设总面积达1500万亩，创历史新高。据2003年森林资源连续清查结果显示，全区森林面积已达到3.1亿亩,其中仅人工林保存面积就达到8600万亩,林木蓄积12.9亿立方米。森林面积比1998年增加0.49亿亩,森林覆盖率由14.82%提高到17.57%,蓄积量比1998年增加了1.2亿立方米。目前，全区近6000多万亩农田、8000多万亩基本草牧场受到林网的保护，一些地方初步形成了乔灌草、带网片相结合的区域性防护林体系。据国家有关部门测定，进入新世纪以来我国沙尘暴次数逐年减少，2001年为13次，2002年为11次，2003年为2次，2004年为6次，且强度和影响范围也在减少，这与我区生态状况的改善密切相关。
    据国家组织的第三次荒漠化和沙漠化监测、国家林业重点生态工程社会经济效益监测、内蒙古土地荒漠化动态评估专家组调研结果显示，我区生态状况得到了明显的改善，初步实现了“整体遏制，局部好转”的局面，即全区生态状况整体恶化的趋势初步得到控制，重点工程区的生态状况明显好转。2005年3月29日，储波书记作出批示：“近些年生态建设成效显著，实现了总体遏制、局部好转确实不易；生态建设的任务仍很艰巨，国家林业局提出相持的四个特征（指相持的脆弱性、不确定性、反复性、艰巨性）符合实际，值得引起高度重视。要切实加大力度，持之以恒地把生态建设作为我区经济社会发展的重点，抓实、抓好、抓出成效。”4月4日杨晶主席也作出批示：“近年来我区生态建设成效显著，但目前仍表现出生态状况与发展需求有较大差距，生态状况仍很脆弱，所以我们仍需继续努力，按照科学发展观的要求，加大生态保护与治理力度。”这些批示，既是对我区生态建设的肯定，也对今后的工作提出了殷切期望，并要求我们继续给予高度重视，进一步抓实、抓好、抓出成效。
    （二）存在的主要问题
     一是近年来国家虽然加大了对生态建设的投入，但就我区而言，重点工程任务与需治理的面积相比，还有很大差距。特别是退耕还林和三北四期工程建设任务与我区实际需求相差甚远。二是一些地区没有正确处理保护生态与发展经济的关系，生态优先的原则没有充分体现；个别地区非法占用林地、乱砍盗伐林木、超载过牧等破坏生态的现象仍然存在；有些地方在执行舍饲禁牧措施上有所动。三是有的旗县存在滞留工程建设资金现象，使工程建设资金不能足额到位；工程建设资金被挪用、串用、占用和借用等现象在个别旗县还时有发生。四是重点工程建设标准高，工作量大，由于缺乏必要的前期费、管理费、检查费，严重影响对工程监督、检查和管理，同时也出现了工程建设任务越大，管理部门负担越重的现象。
    （三）生态建设任重道远。2005年年初，国家林业局作出了我国生态建设正处在“治理和破坏相持的关键阶段”的判断，并提出相持阶段具有脆弱性、不确定性、不平衡性、反复性和艰巨性等特点。这五个特点在我区都有不同程度的反映：一是脆弱性。近年来大规模的生态建设工程，建立起的人工植被，还处于恢复阶段，群落稳定性、抗逆性较差，特别是风蚀、水蚀严重的退化土地，由于立地条件差，难以在短期内得到恢复。同时，我区特殊的地理环境决定了其生态系统潜在的脆弱性，极易受气候波动的影响。二是不确定性。内蒙古地处我国北方干旱半干旱地区，土地的承载能力有限，随着社会经济的高速发展和人口的急剧增长，土地负载越来越重，部分地区贫困问题在短期内难以根本消除，过度依赖生态资源的状况也难以根本改变，将继续给生态造成威胁。三是不平衡性。就全区整体而言，生态状况初步实现了“整体遏制，局部好转”的局面，但局部地区的生态状况仍不容乐观。由于近年来持续的干旱，加之传统的生产生活方式没有改变，且个别地区无大的生态建设和保护工程的拉动，沙地内部结构处在向坏的方向变化和态势，固定沙丘化、风蚀坑的出现等等，造成植被退化、沙地活化。四是反复性。保护生态与经济发展的矛盾在一些地区还未得到根本解决，个别地区非法占用林地，乱开滥垦，超载过牧等破坏生态的现象仍然存在。特别是今年，我区中西部地区出现持续高温、干旱天气，由于牧草返青晚或全部枯死，牲畜无草可食，禁牧在一些旗县出现松动，个别旗县的项目区有放牧现象，严重破坏了生态建设成果。五是艰巨性。近年来国家虽然加大了对生态建设的投入，但就我区而言，重点工程任务与需治理的面积相比，还有很大差距。全区尚有宜林地1.7亿亩，且建设难度越来越大。今后如国家进行结构调整或总规模减少，地方又缺乏足够的支持能力，将会使我区的生态建设面临更大的考验。可以看出，我区的生态建设形势和全国一样，处在“治理和破坏相持阶段”，生态建设依然任重道远。在这个关键阶段，加强生态建设的决心绝不能动摇、精神绝不能松懈、步伐绝不能放慢。要坚持实施以生态建设为主的林业发展战略，为推进经济社会协调发展做出新的更大的贡献。
    二、几点思考
    我们要认真落实储波书记、杨晶主席的重要批示，将生态建设作为经济社会发展的重点，切实加强领导，抓好重点工程，以带动全区生态保护和建设工作快速健康协调持续发展。
    （一）加强工程建设前期管理。在规划设计中，要严格执行《营造林技术规程》等技术标准，落实因地制宜、适地适树原则，以分类经营为指导，科学选择林种、树种，做到宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草，乔灌草结合。对每个山头地块的林种树种配置、造林密度、整地方式、苗木、抚育管护措施等，都要做出科学设计，根据不同立地条件，采用适宜的造林模式，切实把工程建设任务落实到山头地块和每个农户身上。
    林种设计上，要坚持生态优先原则，以营造生态林为主。树种配置上，要按照立地条件类型的不同，正确选择乔、灌、草种，在干旱、半干旱地区大力发展耐旱灌木，注意保护好原生植被。在造林方式上，要遵循水分平衡原则，合理确定造林密度和配置方式，但必须保证造林后的地块要成林，达到有林地郁闭度0.2以上、灌木林盖度30%以上最低成林标准。要积极发展混交林，形成乔灌混交、针阔混交林分，增加生物多样性，保证森林生态系统的稳定性。
    年度实施方案、作业设计必须委托有相应资质的林业调查规划设计单位进行编制，年度实施方案和作业设计一经批准，不得随意调整变更。确需调整或变更的，必须在项目实施前报原批准单位批准后方可变更。对于擅自变更和调整或先实施后变更的责令限期整改，在规定期限内未做出改正的，将调整该地区的建设项目，同时按规定追究有关人员的责任。
    （二）加强年度计划管理。全区林业重点工程年度计划安排，依据国家下达的年度计划，以及对各地上一年度预安排计划情况，按比例与各地理行充分协调沟通后，与自治区发改委衔一同下达。国家和自治区下达的林业项目计划属于指令性计划，未经国家和自治区批准，任何单位和个人无权擅自调整计划内容、变更建设地点、提高或降低建设标准。对于因建设项目外部环境发生变化确需调整计划内容的，必须按照有关规定，按程序提出申请，经批准后方可实施。
    （三）建立健全各项管理制度。要创新工程建设和管理机制，通过各种方式调动社会各界参与生态建设的积极性。 一是严格执行责任制。各级政府要切实履行工程建设“第一责任人”和“主要责任人”的责任。各级林业部门，要认真履行自已的职责，抓好作业设计、工程管理、种苗监管、技术指导与服务等本职工作。二是大力推行招投标制。工程建设要引入竞争机制，实行公开招标，择优扶持。三是积极推行报帐制。在工程建设中，要根据工程建设质量分步验收，分期拨付兑现。对工程质量低劣，达不到标准的，要缓拨、停拨建设资金，情节严重的要停止工程建设。四是加强工程监理制。要进一步完善工程监理办法，加强监理人员管理，提高监理人员的素质。五是要实行公示制。各项工程建设任务、建设内容、投资标准、检查验收等与群众密切相关的事项要张榜公布，增加透明度，接受群众监督。六是规范考核制度，把考核结果与任务分配挂起钩来，把考核结果作为对行政责任人和技术负责人政绩和业绩的考核、提拔任用和实施奖惩的重要依据，要完善各种管理办法、技术规程和标准，规范工程建设和管理行为。各地要认真贯彻落实国家《造林质量管理办法》、《关于建立造林质量事故行政责任追究制度》和《内蒙古自治区造林质量管理办法》，在规划、设计、实施、验收等环节必须采用国家标准、行业标准和地方标准，使工程真正做到按标准设计、按标准实施、按标准验收。
    （四）加强对种苗生产和销售的监管。保证数量充足、质量优良、品种对路的种苗，是搞好林业生态建设的前提和基础条件，要认真做好种苗的生产和供应工作。在抓好种苗数量的同时，更要注重抓好种苗质量的提高和树种、品种结构的调整。各地所需种苗，要尽量在本旗县内解决，确需从外调入的，要严把质量关，保证种源质量。要加强种苗质量检验和检疫工作，没有“一签两证”的种苗，不能办理调拨手续，更不能上山造林。要严格实行种苗质量责任追究制度，坚决制止并打击买卖“关系苗”、“人情苗”，垄断种苗市场、哄抬种苗价格，销售、供应和使用假冒伪劣种子、苗木等行为，一经发现就要严肃查处。要加大容器苗培育、使用力度，国家重点工程造林中容器苗使用比重不低于20%，针叶树必须使用容器苗，尤其要大力推广雨季容器苗造林，克服春季造林季节时间短、干旱少雨的老大难问题，提高造林质量。特别是近年来，随着育苗面积的逐年增加，个别树种结构性、阶段性过剩，我们要认真做好引导工作，搞好技术和信息服务，促进种苗生产、销售、使用健康发展。
    （五）强化检查验收工作。加强对林业工程项目的检查验收，实行旗县自查、盟市核查、自治区抽查的三级检查验收制。要不断提高检查验收手段，改进方式，建立检查验收责任追究制，将检查验收结果的准确性和真实性与检查人员的业绩考核和职称评定挂起钩来。在检查验收中，要重点突出项目建设质量及项目资金管理。对不同项目、不同内容的检查验收工作在通盘考虑，统一组织。同时要积极主动配合计划、财政、监察，共同做好监管工作。旗县自查是工程建设中的重要环节，也是兑现有关政策的重要依据。各地必须严格按照国家和自治区的有关检查验收规定，认真组织开展好旗县自查工作。对造林自查上报结果实行旗县和部门一把手负责制，要确保上报数据的真实性。同时，对检查验收出的问题，要及时加以整改。自治区将对林业重点工程的实施情况加大监督检查的力度，对措施不力，工作不到位，质量不高的，要通报批评，公开曝光；对出现质量事故的，要严查狠纠，绝不姑息，坚决杜绝“豆腐渣”工程。要把质量与任务和投资挂钩，对质量不高的，坚决调减任务的投资，并限期整改。与此同时，要建立社会监督渠道，充分发挥社会舆论和群众的监督作用。
    自治区将加大宏观调控力度，实行严格的奖惩制度。对于在审计、稽查、检查中被查出工程建设质量、资金和管理等方面有问题的地区或建设单位，自治区将视情节轻重和性质分别采取责令限期整改、通报批评、停拨资金、暂停项目建设、调减任务、取消项目等措施。对于好的地区或建设单位，自治区将给予通报表扬，并采取以奖代投等方式给予奖励。
    （六）强化和规范档案管理工作。档案管理工作是重点工程建设的重要组成部分和基础，形成的文字、图、表、卡繁多，加强档案管理既是保障政策兑现的关键环节，也是进行工程验收的重要依据。因此，各地一定要加强和规范工程档案管理工作。一是建立健全档案管理工作责任制、岗位责任制；二是建立健全档案管理各项规章制度，做到档案管理工作有章可循，规范操作；三是加快人员培训，配备业务素质高、责任心强、政策水平和业务素质高的管理人员；四是切实加强对基层档案工作的领导，保证开展档案工作所需要的资金、设施和设备；五是加快档案信息化进程，全面提升档案管理水平。早日实现“户有卡、村有簿、乡有档、旗县有库、自治区联网”的目标。