中国林科院林业科技信息研究所     2006年1月20日

日本是世界主要经济发达国家之一，其经济实力仅次于美国，居第二位。同时日本也是一个森林资源非常丰富的国家，森林覆盖率高达66%，仅次于芬兰和瑞典，居世界第三位。二战以后，日本林业得到了长足的发展，为经济的腾飞、环境的改善和国民生活水平的提高做出了重要贡献。20世纪80年代以后，随着进口木材的增加、林业生产成本的提高，使得民有林经营不振，国有林经营负债累累，日本林业的发展逐步走入了低谷。进入90年代，全球环境问题越来越受到关注，国民对森林和林业的需求发生了巨大的变化。为应对新的形势，日本从1998年开始对国有林经营管理体制进行了彻底的改革，到2004年已经基本完成。

一、森林所有制结构及国有林的地位和作用

（1）森林资源

日本的国土面积为37.8万km²，森林面积为2512万hm²；森林总蓄积量为40.4亿m³，平均每公顷蓄积量160.8m³；森林年生长量9000万m³，平均每公顷年生长量3.5m³。从林种构成上看，天然林占森林总面积的44%，人工林占56%；人工林的蓄积量占总蓄积量的54%，天然林占46%。

（2）所有制结构

日本的森林所有制分为3类：国有林（国家所有）面积为784万hm²，占31.2%；公有林（县、市、町、村所有）面积为280万hm²，占11.2%；私有林（个人、公司）面积1448万hm²，占57.6%。公有林和私有林统称为民有林。

（3）国有林的地位和作用

约占全国森林1/3的国有林，多分布在远山、高山、江河源头，其中有很多是非常重要的原生林、天然林。国有林在涵养水源、保持水土方面发挥着重要的作用，同时也是野生动物的生息地和野生植物资源的宝库。日本50%的保安林和60%的国立公园分布在国有林区。日本的国有林对国民免费开放，承担着维持景观、休闲娱乐、环境教育、科学研究等多种任务。多年来，国有林生产了大量木材，为战后经济腾飞做出了重要贡献，直至今日，国产木材的30%仍来自国有林。

二、改革前的国有林经营管理体制

改革前的日本国有林经营管理体制是在二战以后形成的。国有林的经营管理自成体系，由农林水产省林野厅全权负责管理和经营，营林和森工是统一的。

在农林水产省林野厅设有国有林管理部和国有林经营部，前者负责国有林的组织、人事、工资、福利、培训等；后者负责国有林经营业务，包括计划、营造林、木材生产及特别会计等。

作为国有林的经营管理单位，在全国按照自然区划设有9个营林局、5个营林支局、229个营林署（1997年）。国有林经营管理单位实行垂直管理，不受地方政府领导。根据1947年制定的《国有林特别会计法》，国有林经营单位实行以企业会计为前提的独立核算制度，利润部分上缴。

三、国有林经营管理体制改革的背景

二战以后，随着日本经济的复兴，社会对木材的需求急剧增加，日本国有林理所当然地选择了以木材生产为主的发展战略。由于木材价格的不断高涨，国有林实现了前所未有的增收，作为企业经营方式的国有林特别会计，不仅负担了自身的更新造林和扩大造林任务，还为林野厅的一般会计上缴了大量的利润。

20世纪70年代中期以后，随着进口木材的猛增，木材价格出现了持续低迷。同时随着日本经济的高速增长，劳动力价格的大幅度提高，国产木材的成本不断增加，市场竞争力越来越弱。90年代后期，日本的木材自给率已经下降到20%。由于林业经营环境日益恶化，使得国有林林经营越来越难以为继，到1998年，国有林的累计债务已达到3.8万亿日元。

另一方面，社会对森林的期待也发生了很大的变化。在最近20年内，日本国民对森林木材等林产品生产功能的期待越来越低，而对森林生态功能的要求越来越高。

鉴于上述背景，日本从90年代初开始，针对国有林经营管理体制改革问题展开了广泛的讨论，主要观点有3种：第一种是主张按照铁路和电信电话的改革模式，实行完全民有化；第二种是强调林业所具有的生态和环境功能的公益性质，放弃企业经营方式的国有林特别会计，实行公共事业式管理；第三种是建议实行国家所有，委托民间经营。在充分吸收各方面意见的基础上，确定了最终的改革方案，并从1998年开始对国有林经营管理体制进行了彻底的改革，到2004年已经基本完成。

四、国有林经营管理体制改革的主要内容

（1）对国有林进行重新定位。将国有林定位为“全体国民共同的财产”，明确了国有林作为国家公共事业的基本性质。全体国民通过纳税方式支付国有林经营管理费用，并委托特定部门对国有林进行管理和经营，国有林必须无偿地为国民提供各种服务。

（2）建立向国民开放、由国民共同参与的国有林经营管理体制。在制定经营目标、编制经营计划的过程中广泛听取国民的意见，反映纳税人的意志；以流域为单位，实行国有林与民有林的互相协作；大力提倡民间非营利团体、社团组织、机关、学校以及市民等参与国有林的经营管理活动。

（3）调整经营方针，明确经营目标。应对国民对森林主导需求的变化，国有林的主要经营方向从以木材生产为主转变为以持续发挥森林所具有的保持水土、涵养水源、保护生物多样性、防治全球变暖、提供休闲游憩、科学研究和环境教育等多种公益机能为主。经营目标是，维持与增进森林的公益机能，保证木材等林产品的稳定供给，为地区经济的振兴和居民福祉的提高做贡献。

（4）改革分类经营体系。1998年以前，国有林分为4类：国土保全林，自然维持林、森林空间利用林、木材生产林。1998年以后整合为3类：水土保全林、人与自然共生林、资源循环利用林。经过7年的逐步调整，生态公益林由1997年的50%增加到2005年的91%，用材林由50%减少到了9%。生态公益林比例远远高于全国（74%）平均水平，体现了国有林以生态为主的经营方针。

（5）调减木材生产量。在新的经营框架下，国有林的木材生产量大幅度减少，减少主伐量，增加间伐量。木材生产量从1997年的649万m³减少到2003年的486万m³；其中主伐量从1997年的413万m³减少到2003年的149万m³；间伐量从1997年的236万m³增加到2003年的337万m³。

（6）整合管理机构。农林水产省林野厅的国有林管理部和业务部合并为国有林野部；派出机构由原来的9个营林局、5个营林支局、229个营林署，合并为以大区域为单位的7个森林管理局、以大流域为单位的98个森林管理署。这些派出机构仍然实行垂直的、非属地管理，只需与地方进行业务协调。管理机构的职员仍属国家公务员。

（7）实行管理主体与经营主体的分离。国有林管理单位只负责森林的保护、经营计划的制定、经营监督以及部分治山工程，造林、采伐、林道建设等国有林经营的全部业务都通过招标制，委托给民间企业实施；同时积极推行“分成造林”、“分成育林”和“土地借出”制度，鼓励企业、团体和个人承包经营国有林，收益分成。

    （8）压缩编制，精简人员。国有林固定职员总数在最兴盛的60~70年代曾达到8万余人，改革前的1997年为1.37万人，1998年减少到8400人，2000年为6900人，2003年为5550人，2004为5260人，基本达到了精简目标。

精简途径主要是自然减员（退休）、提前退职、向其他中央省厅转移、转制到民间企业、控制接收新职员等。其中，提前退职是指不到退休年龄，但个人自愿提前退职。对此，国家给予相应的特别补贴，补贴额度的计算方法是：提出退职申请当月的工资额乘以到法定退休日为止的月数；对于连续工龄5年以上的人员，按当月工资额的1.4倍计算；到法定退休日为止的月数最高限度为180个月（15年）；如果再次被录用为国家公务员，则从录用之月起停发补贴。

（9）改革会计制度。废止了实施50年的以独立核算为前提的企业式特别会计制度，实行以公共财政投入为主、经营收入为辅的公益型特别会计制度。新的特别会计不以盈利为目的，经营收入也不上缴，但作为考核是否达到经营目标的重要指标。如表1所示，财政投入始终大于国有林经营收入，且呈逐年增加的趋势。

表1  财政投入与国有林经营收入的对比（单位：亿日元）

（10）妥善处理国有林债务。对于国有林3.8万亿日元的累计债务，2.8万亿日元由国家财政偿还，其余1万亿日元由国有林自身的经营收入、资产转让等，分50年逐步偿还，国家给予利息补贴。

    （11）完善法律体系。于1998年10月颁布实施了《国有林事业改革的特别措施法》，同时修改了《国有林事业特别会计法》、《关于国有林经营管理的法律》、《关于国有林活用的法律》，对《森林法》、《森林林业基本法》以及《农林水产省设置法》中有关条款也进行了修改，为国有林改革提供了充实的法律依据。